정부 교체와 그 법리

1. 정부 교체의 개념

 가장 일반적인 의미에서, 정부 교체는 정권 담당자의 변경이라고 할 수 있을 것이다. 그러나 구체적인 제도를 놓고 볼 때 정부 교체를 일의적으로 정의한다는 것은 사실 쉽지 않은 일이다. 이러한 까닭에 정부 교체의 개념은 일단 주어진 정부 형태와의 관련 하에 검토되어야 할 것이다.

 

 첫째, 대통령제 국가에서의 정부 교체는 보기에 따라 오히려 단순한바, 대통령직의 교체 그 자체를 의미한다고 할 것이다. 대통령직의 교체가 일어나는 사유로는 임기 만료에 따른 선거에 의한 정상적 교체, 사직, 면직(예컨대 탄핵 결정에 의한 면직), 사망 등에 의한 교체 등이 있다. 다만 대통령의 유고로 인한 대통령권한대행 체제의 성립은 대통령직의 교체라기보다는 차라리 대통령 대리의 개념으로 파악하여야 할 것이다. 그 때문에 대통령령 권한대행은 대통령의 헌법상 권한을 수행하면서 과두체제로서의 본질적 한계를 가진다고 하여야 할 것이다. 그런데, 대통령의 사직 또는 면직으로 인한 정권교체가 이루어지는 경우, 후술하는 바와 같이 새 대통령직의 임기가 전임 대통령의 잔여임기라고 보아야 할 것인가 아니면 새로운 전 임기의 개시라고 보아야 할 것인가 하는 점도 헌법 해석상의 중요 문제가 된다.

 

 둘째, 의원내각제에서의 정부 교체는 일반적으로 집권당과 수상의 교체를 의미한다. 의원내각제의 본질상 동일한 집권당 안에서의 수상직 담당자의 교체만으로는 정부 교체라고 하기 어려울 것이다. 따라서 수상의 사직, 면직, 사망만으로는 정부 교체가 성립된다고 볼 수는 없다. 그러므로 의원내각제 하의 본격적인 정부 교체는 집권당의 교체가 그 핵심을 이루는 것이고, 수상직의 교체는 정부 교체의 개념에 있어서 오히려 보충적인 기준에 불과하다고 할 것이다.

 

 그런데, 집권당 교체의 의미는 다소 음미할 필요가 있다. 영국과 같이 양당제가 확립된 나라에서의 집권당의 교체란 야당에로의 정권의 이동을 의미하는 것이겠으나, 어느 한 당도 의석의 과반수를 차지하기 어려운 정치적 구조를 가지고 있는 오늘날 대다수의 다당제 의원내각제 국가에 있어서는 집권당 또는 의회의 다수파가 선거 결과에 의해서 명확히 결정되지 않은 '다수파 정당이 없는 의회(hung Parliament)'가 구성되는 경우도 허다하다. 이러한 경우, 정당 간의 제휴와 연합에 의하여 연립정부를 구성하게 되는데, 이와 같은 연락 정부 체제하에서는 연립정당 중 어느 하나를 교체하더라도 집권당의 교체가 발생하게 된다. 독일에서는 이러한 연립정당 구성의 변화를 정부 교체(Regierungswechsel)라 하지 않고 권력 교체(Machtwechsel)라고 부른다.

 

 사실 수상직의 교체를 수반하지 않는 연립정당 중 소수정당의 교체를 과연 정부 교체의 범주에 포함할 수 있을 것인지는 의심스럽다. 이러한 까닭에 수상을 배출한 정당이 야당으로 지위가 변경되는가의 여부를 정권 교체의 형식적 기준으로 삼는 견해도 있다. 그러나 수상을 배출한 정당이 야당으로 되지는 않는다고 하더라도(즉, 여당의 일부로 남는다고 하더라도) 수상을 배출하는 정당이 달라지고, 연립정당의 구성이 달라지는 것만으로도 짐짓 정부 교체의 개념에 해당하는 것으로 불 수 있는지도 모른다. 물론 같은 의원내각제라 하더라도 국가마다 권력구조가 다른 까닭에 일률적으로 말할 수는 없으나, 수상의 권한이 크면 클수록 정부 교체에 있어서 수상직의 교체가 가지는 의미도 그에 비례하여 파악되어야 할 것이다.

 

 셋째, 이원정부제에서의 정부 교체는 그 헌법상 권한과 실제 운용상의 권력이 대통령에게 많이 부여되어 있는가 아니면 수상에게 많이 부여되어 있는가에 따라 정부 교체의 의미가 달라질 수도 있다. 그러나 이원정부제 또는 반대통령제에 있어서는 대통령의 교체와 수상의 교체가 모두 정부 교체의 기준에서 중요한 의미를 가진다. 다만 의회 다수당의 교체 없는 수상의 교체는 정부 교체에 해당하는 것으로 볼 수 없을 것이다. 이런 까닭에 대통령직과 의회 다수파의 교체가 동시에 이루어지면 이를 대 정권 교체라고 부를 수 있을 것이고 의회 다수파의 교체 없는 대통령직의 교체, 또는 대통령직의 교체 없는 의회 다수파의 교체와 그로 인한 수상직의 교체는 이를 소 정권 교체라 부를 만하다. 우리나라의 경우에도 헌법의 운영방식에 따라서는 이 원정 부적 운영이 반드시 불가능한 것은 아니다. 예컨대, 총리의 임명은 국회의 동의를 거치도록 하고 있기 때문에 헌법의 운영방식에 따라서는 대통령과 소속 정당이 다른 총리의 임명도 이론상으로는 가능하고 이것이 의회 내 다수파의 교체와 더불어 이루어진다면 실질적으로 소 정권 교체가 이루어질 가능성도 있다.

 2. 정부 교체와 법적 문제의 틀

 정부 교체의 개념뿐 아니라 정부 교체에 있어서 고려되어야 할 헌법의 법리도 생각만큼 단순하지는 않다. 의원내각제의 경우, 내각 총사퇴의 사유와 조각의 구성원리 간의 상관관계가 문제 된다. 또한 대통령제의 경우 대통령의 임기 만료 이외 대통령직의 교체 사유, 예컨대 대통령의 사직, 면직, 사망 등이 발생한 경우에는, 헌법이 예정한 국가권력 구조의 운영에 차질을 가져올 가능성이 있으므로 이에 대한 조정이 필요하다. 이원정부제의 경우에는 의원내각제적인 정부 교체의 헌법적 문제와 대통령제에서의 헌법 문제가 복합적으로 야기될 수 있다.

 

 그리고 어느 때나 정부 교체의 가능성이 존재하는 의원내각제의 경우는 그렇지 않겠지만, 특히 대통령제의 경우, 정상적 임기 만료나 아닌 돌발적 사유에 의한 정부 교체에 대한 헌법적 장치와 법률적 대비가 충분치 못하거나 서로 모순될 가능성도 없지 않다. 이 경우 헌법과 법률의 상호 조화로운 해석이 요청될 것이다. 다만 이러한 논의들은 상이한 정부형태에도 불구하고 일반론으로써 논의될 수 있는 성질의 것이 아니라 주어진 국가의 구체적인 정부형태와 관련 제도의 틀에 비추어 논의되어야 할 성질의 것이다.